Legge elettorale in cinque giorni? Tragicommedia in due atti – Atto II

Mercoledì 25 gennaio 2017 la Corte Costituzionale ha dichiarato l’illegittimità di alcune previsioni dell’Italicum. La decisione è stata pubblicata dopo una giornata di udienza, in cui la follia ha imperversato sia dentro che fuori dall’aula. All’interno, l’avvocato Acquarone ha citato l’eminente figura del suo barbiere per confutare la tesi della difesa, che reputava inammissibile il ricorso. All’esterno, invece, i leader politici si sono sperticati in discorsi e petizioni alla Corte. Matteo Salvini, in particolare, ha richiesto alla stessa di esprimere una legge elettorale chiara che permetta di andare subito al voto, dimenticandosi forse che quello sarebbe compito (fondamentale) del Parlamento.

La nuova normativa, già soprannominata Legalicum, prevede un sistema proporzionale con un eventuale premio di maggioranza, che scatterebbe al raggiungimento del 40% dei voti da parte di un partito. In un sistema tripolare come quello italiano, è molto difficile che questa soglia venga superata: in tal caso la legge funzionerà in maniera totalmente proporzionale, eliminando quindi il ballottaggio previsto dall’Italicum. Da quest’ultima il Legalicum si distinguerebbe anche per l’uso del sorteggio in casi di capilista multipli. I leader dei piccoli partiti, infatti, tendono a presentarsi nel maggior numero possibile di collegi come capilista, in modo da scegliere quale seggio tenersi e quale lasciare ai propri compagni di partito. La Corte ha stabilito che questa disposizione è incostituzionale: meglio affidarsi al caso, con buona pace di Alfano, Meloni e Fassina.

Dopo questa (necessaria) disamina, si torna a parlare dei sistemi elettorali: se nell’Atto I si era parlato delle formule di distribuzione dei seggi, ora si tratterà dei meccanismi geniali per distorcerne gli effetti e creare leggi sempre più complesse e indecifrabili. Si evidenzia subito che quasi tutta la discussione che segue è limitata ai sistemi proporzionali, perché nei sistemi maggioritari non esistono preferenze né collegi plurinominali.

PREFERENZE E LISTE BLOCCATE – Una buona parte della politica e della popolazione italiana si è schierata negli ultimi anni contro il sistema delle liste bloccate. Fino all’entrata in vigore dell’Italicum il cittadino non poteva scegliere un singolo candidato, ma una lista di candidati, che erano eletti in base al numero di seggi assegnati al partito. Diventa quindi di fondamentale importanza l’ordine in cui compaiono i candidati, la cui scelta spetta alle segreterie di partito.

(Va rilevato che negli ultimi anni sono stati implementati sistemi di democrazia diretta, quali le primarie del PD e le consultazioni online del Movimento 5 Stelle , ma si fa fatica a stabilire un minor controllo del partito quando da un lato vanno a votare cinesi che non parlano italiano e dall’altro il sistema è gestito dal fondatore del Movimento.)

Lo schieramento contro le liste bloccate richiedeva invece l’introduzione delle preferenze: in questo modo il cittadino potrebbe scegliere tra i candidati quelli che desidera vedere in Parlamento. Questo sistema, peraltro già presente per le elezioni comunali, regionali ed europee, è presentato come la panacea al male della partitocrazia, perché toglierebbe ai partiti il controllo delle liste e riporterebbe il potere ai cittadini. Lo stesso concetto motivò, nel 1990, Mario Segni, Marco Pannella e Augusto Barbera (tra gli altri) a proporre un referendum per abolire le preferenze multiple per la Camera dei Deputati, che erano accusate di essere la causa della corruzione dilagante in Italia tramite l’uso del cd. voto di scambio. Tra l’altro, è interessante notare come anche in quel caso le modifiche alla legge elettorale siano giunte in maniera non ortodossa, vale a dire con voto popolare anziché parlamentare. (Il Mattarellum verrà approvato solo due anni dopo, dopo un altro referendum dei Radicali, questa volta sulla normativa del Senato, e l’inizio della stagione di Mani Pulite).

L’Italicum, per non scontentare nessuno, propone la reintroduzione delle preferenze multiple su brevi liste di sei persone. Si strizza l’occhio al nuovo art. 51 della Costituzione ed è introdotto un principio di pari opportunità e di pari rappresentanza tra uomini e donne, sia nella scelta dei capilista, sia dei listini. Tuttavia, le preferenze multiple valgono solo dal secondo eletto in poi: i capilista sono infatti bloccati e sono semplicemente nominati dai partiti. In caso debbano essere eletti altri candidati (e vale per i partiti maggiori), verranno ordinati per numero di voti ricevuti. Così vengono accontentati i cittadini, in attesa di un nuovo referendum contro le preferenze da tenersi tra venticinque anni, e i partiti, che continuano a controllare un bel numero di seggi, in particolar modo grazie al maggior numero di collegi. Al Senato, invece, il Consultellum prevede la preferenza unica e abolisce le liste bloccate in toto.

LE SOGLIE DI SBARRAMENTO – Altro punto non toccato dalla Corte Costituzionale è la previsione della cd. soglia di sbarramento. Con questo concetto si intende una percentuale che deve essere raggiunta dal partito per poter partecipare alla distribuzione dei voti; è evidente che l’introduzione di un limite minimo tende a correggere le tendenze ultra-rappresentative dei sistemi proporzionali, riducendo il numero di partiti presenti in Parlamento. Non esiste una legge elettorale senza sbarramento: infatti, vi è una soglia cd. implicita dovuta al numero finito di seggi. Ovviamente, più sono i deputati da eleggere, minore è il limite: se in Italia non ci fosse la soglia di sbarramento, potrebbero entrare in Parlamento movimenticon lo 0,15%. Considerati i voti delle elezioni del 2013, basterebbero 50000 voti per ottenere uno scranno da deputato: all’incirca le dimensioni di Campobasso.

Più la soglia è alta, minore è il numero di partiti che entra in Parlamento. In Germania, ad esempio, lo sbarramento è fissato al 5%. Qui il sistema ha sempre visto un massimo di cinque schieramenti in Parlamento. Addirittura, nelle ultime elezioni del 2013, il Partito Liberale tedesco (FDP) è rimasto escluso dopo sessant’anni dal Bundestag, che aveva solo quattro liste: il Partito Popolare (CDU/CSU), il Partito Socialdemocratico (SPD), la Sinistra (Die Linke) e i Verdi. Se in Italia ci fosse una soglia di questo tipo, la sinistra non avrebbe mai possibilità di entrare in Parlamento. Figuriamoci due liste diverse! Secondo gli ultimi sondaggi solo quattro partiti otterrebbero dei seggi: il PD, Forza Italia, la Lega Nord e il Movimento 5 Stelle.

Le soglie di sbarramento dell’Italicum sono state tuttavia create apposta per tutelare l’ingresso delle formazioni minori. Si richiede infatti il raggiungimento del 3% di voti per ottenere un seggio alla Camera: Fratelli d’Italia, Sinistra Italiana e soprattutto Italia Popolare di Alfano possono dormire un po’ più tranquilli. Come immaginabile, anche la previsione di una soglia tutto sommato bassa è un favore politico verso Alfano, che con il suo 3% (e i suoi senatori, soprattutto) condiziona l’azione di governo. Il Porcellum richiedeva invece il superamento del 4%.

Visto che però al legislatore piace complicare la situazione, bisogna rilevare che al Senato vi sono soglie di sbarramento di differenti, e ce ne sono addirittura tre! Esse sono state ereditate dal Porcellum e la Corte Costituzionale non ha intaccato questi punti con la sentenza 1/2014. La prima soglia è del’8% per i partiti non coalizzati: una soglia altissima (forse derivata dal fatto che il Senato ha la metà dei seggi della Camera, per cui si necessita di una soglia due volte maggiore) che metterebbe a repentaglio la sopravvivenza e la rappresentanza dei vari gruppi minori. A differenza dell’Italicum, però, il Consultellum prevede l’apparentamento tra liste: in questo caso, le coalizioni devono superare il 20% dei voti e le singole formazioni il 3%. Anche se è tutto da vedere se i partiti maggiori (in particolar modo il PD e il polo di centro destra) siano disposti a costruire un’alleanza con quelli minori.

LE DIMENSIONI DEI COLLEGI – Altra differenza tra le due leggi elettorali è la dimensione dei collegi. I seggi della Camera sono infatti distribuiti su base nazionale, mentre quelli del Senato su base regionale (art. 57 della Costituzione). Il costituente ha lasciato libertà al legislatore sull’interpretazione di questo vincolo, probabilmente per le differenze ideologiche tra i partiti dell’Assemblea. L’assegnazione dei seggi su basi diverse può creare però delle enormi differenze nella composizione delle due Camere. Ad esempio, il premio di maggioranza previsto dal Porcellum era assegnato su base nazionale alla Camera e su base regionale al Senato. La coalizione vincente nella regione guadagnava quindi una maggioranza dei senatori in palio, maggioranza risicata in buona parte delle regioni italiane. Ciò comportò la paradossale esperienza del governo Prodi II, caratterizzato da un’ampia maggioranza alla Camera e da una maggioranza al Senato basata su senatori a vita, mummie egiziane, sedute spiritiche e l’UDEUR.

A ogni collegio sono assegnati un determinato numero di seggi, ed è qui che il legislatore può giocare per modificare il funzionamento del sistema elettorale. La distribuzione dei seggi passa quindi necessariamente dalla dimensione della circoscrizione. Più quest’ultima è ampia, maggiore sarà il numero di posti da assegnare. In alcuni Paesi è presente addirittura un collegio unico. Tutti i candidati sono eletti in base alla percentuale di voti totale presa dal partito. È evidente che una sola circoscrizione favorisca la rappresentanza dei partiti minori, anche perché spesso l’uso del collegio unico è accompagnato dall’assenza di una soglia di sbarramento esplicita. Questo è il caso, ad esempio, della Camera dei rappresentanti olandese (curiosamente chiamata Seconda Camera), composta da 150 deputati eletti su un collegio unico nazionale con soglia di sbarramento implicita del 0,66%. Le elezioni del 2012 hanno visto l’ingresso in Parlamento di ben undici partiti, di cui quattro addirittura sotto il 3%; tuttavia, le due formazioni principali (Partito Popolare o VVD e i Laburisti o PdVA) hanno creato un governo di coalizione escludendo tutti gli altri, limitando così l’eccessivo potere dei gruppi minori.

Altrettanto convulsa (ma con un governo formato in maniera differente) è la situazione in Israele. La Knesset, parlamento monocamerale, è infatti composta da 120 deputati eletti su un collegio unico nazionale. A differenza dei Paesi Bassi, c’è una soglia di sbarramento: fino al 1992 era pari all’1%, mentre nel corso degli ultimi venti anni vi è stata una continua tendenza al rialzo sulla percentuale, oggi fissata al 3,25%. Nonostante una soglia da superare molto più alta di quella olandese, e anche più di quella dell’Italicum, in Parlamento sono presenti dieci partiti, di cui sei attualmente al governo per una risicata maggioranza di 68 deputati.

In caso di circoscrizioni elettorali più piccole, il sistema funzionerà in maniera para-maggioritaria, escludendo i partiti minori. Questo è il caso del Senato spagnolo, la cui composizione è molto complessa. Un quinto dei senatori sono eletti in via indiretta dai parlamenti delle Comunità Autonome (in maniera non dissimile dal Senato austriaco o dalla Prima Camera olandese), mentre i restanti sono eletti in collegi elettorali pari alle province. È interessante notare come i seggi assegnati non siano basati su una suddivisione per popolazione, bensì su un livello di governo che può avere dimensioni molto diverse (la provincia di Madrid conta sette milioni di abitanti; quella di Soria non raggiunge i centomila: questo sistema favorisce le suddivisioni meno popolate). I collegi situati nella Penisola Iberica eleggono ciascuno quattro senatori: è evidente che vi sia una soglia di sbarramento implicita del 25%, una percentuale altissima. È assai improbabile che un partito con un risultato inferiore al 15% possa ottenere un seggio al Senato, anche sfruttando il sistema dei resti. La funzione simil-plurality dei collegi spagnoli è rimarcata anche dall’elevata rappresentazione dei partiti autonomisti catalani e baschi. I nazionalisti catalani, in particolare, si sono assicurati 12 seggi durante le elezioni con appena il 7% dei voti; Ciudadanos, con quasi l’11%, non ne ha vinto neanche uno.

Se in Spagna il proporzionale funziona come maggioritario, non si può dire lo stesso in Italia. L’Italicum ha infatti introdotto un sistema su piccoli collegi (cento), ma la distribuzione dei seggi continua a essere considerata su base nazionale, come peraltro sempre accaduto dal 1993 in poi. Ai partiti saranno assegnati i posti in base alla percentuale nazionale: una formazione al 20% riceverà il 20% dei seggi del singolo collegio. Per la maggior parte dei gruppi politici, in pratica, verranno eletti solo i capilista bloccati, con buona pace del movimento per le preferenze.

IL MALAPPORTIONMENT – L’esempio spagnolo mostra anche un’altra criticità, dovuta alla sovra-rappresentazione delle realtà rurali, che porta a una distorsione delle preferenze dei cittadini nel complesso. Se Madrid e Soria eleggono lo stesso numero di senatori, è evidente che pochi elettori di Soria valgono quanto due milioni di madrileni; di norma, le circoscrizioni rurali tendono a favorire i partiti conservatori, per cui questo sistema è spesso un freno per i movimenti progressisti. Ad esempio, il Partito Popolare di Rajoy ha ottenuto 130 seggi su 208, nonostante avesse una percentuale del 33%. I socialisti di Sanchez hanno invece ottenuto 43 sedie e Podemos solo 16. Assieme, le due formazioni rappresenterebbero il 45% dei voti e hanno un quarto dei seggi.

Se l’esempio spagnolo è raccapricciante, la Francia vince su tutta la linea con delle previsioni che rasentano l’assurdo. Il Senato francese è infatti eletto in via indiretta da centocinquantamila grandi elettori, che sono di norma scelti dai consiglieri dipartimentali su base comunale. Ogni municipalità nomina un tot di delegati, da uno (comuni entro i 499 abitanti) a sessantanove (l’intero consiglio comunale di Parigi, Marsiglia, Lione, Tolosa e Nizza), a cui vengono eventualmente aggiunti altri elettori in caso di città oltre i trentamila abitanti. Nonostante i bizantinismi e le complicazioni di questo tipo di rappresentanza, è palese una sovra-rappresentazione a favore dei piccoli comuni sotto i 2500 abitanti, che sono circa trentaduemila e scelgono oltre sessantatremila grandi elettori, pari a più del 40% dei delegati totali. Dato il favore dei collegi rurali verso le proposte conservatrici, è poco sconvolgente la completa assenza di alternanza partitica nel Senato francese. Dal 1958 fino al 2011, infatti, la sinistra non è mai riuscita a conquistare la maggioranza del Senato. Se fosse stato un sistema di bicameralismo perfetto come in Italia, ci sarebbe stato parecchio da ridere in sede di formazione del governo (il Senato francese non vota la fiducia al governo e il suo veto sui disegni di legge può essere superato dall’Assemblea Nazionale).

IL GERRYMANDERING – Arrivati a questo punto, si pensa che ci sono talmente tanti modi per distorcere la rappresentanza che non c’è bisogno di inventarne degli altri, sulla cui ragionevolezza politica si può discutere. E invece no, grazie a Elbridge Gerry. Allora governatore del Massachusetts, Gerry firmò un sistema di ridisegno dei confini dei collegi, con l’obiettivo di permettere al Partito Democratico-Repubblicano di mantenere il controllo del Senato dello Stato, fatto che poi avverrà. Le circoscrizioni elettorali erano state ridisegnate per impedire al Partito federalista di vincere nella maggior parte dei collegi, come sarebbe avvenuto senza questa operazione di maquillage circoscrizionale. Il nome deriva tra l’altro dalla più assurda di queste suddivisioni territoriali, che aveva assunto la forma di una salamandra. Gerry perse le elezioni da Governatore, ma fu premiato da James Madison, che lo scelse come vicepresidente dopo la rielezione avvenuta nel 1812. La sua creatura rimase però in piedi a lungo: ancora alla fine del XX secolo la Corte Suprema giudicò casi di gerrymandering “partigiano”, fornendo due sentenze contraddittorie nel 1986 (Davis v. Bendmeier) e nel 2004 (Vieth v. Jubeleier). In generale, si può notare che il gerrymandering è più diffuso nei sistemi maggioritari, perché i collegi uninominali sono più suscettibili di piccole variazioni nei confini rispetto a quelli proporzionali.

Sarebbe ingenuo pensare che questo sistema sia utilizzato solo negli Stati Uniti. In Francia, Charles Pasqua (ministero dell’Interno durante il secondo governo Chirac, tra il 1986 e il 1988) ridisegnò i collegi francesi per favorire la vittoria della coalizione neogollista alle elezioni del 1993, che vinse l’80% dei seggi nonostante contasse solo sul 58% dei voti.

Più grave e inquietante è l’uso del gerrymandering in Serbia. Sin dagli anni Venti, il paese (allora regno serbo-croato-sloveno) ha perpetrato una doppia strategia per mantenere il controllo del Kosovo, una regione a maggioranza albanese di religione musulmana. Da un lato, ha favorito il trasferimento (la colonizzazione) di un ingente numero di serbi nei territori kosovari. Inoltre, i confini delle circoscrizioni sono stati stravolti per ridurre al minimo i rappresentanti di etnia albanese. Questa strategia è stata utilizzata almeno fino alla fine degli anni Novanta, prima dello scoppio della guerra nella provincia balcanica. Slobodan Milošević, allora presidente della Jugoslavia, ne fece uso anche in Montenegro e nella stessa Serbia per assicurarsi di rimanere al potere.

E l’Italia, visto che è un sistema proporzionale, è immune alle sirene del gerrymandering? Assolutamente no. La polveriera è come al solito Roma. L’11 marzo 2013, a tre mesi dalle elezioni, la Giunta di Gianni Alemanno (della coalizione di centrodestra), approvò una riforma dei municipi romani, riducendoli da 19 a 15. Fece parecchio scalpore l’unione del II e del III Municipio, comprendente i Parioli e San Lorenzo. Queste felici nozze erano dovute alla maggioranza conservatrice dei Parioli, che avrebbe dovuto bilanciare le tendenze rosse di San Lorenzo. Il risultato fu ovviamente la sconfitta elettorale di Alemanno e, soprattutto, la vittoria del centrosinistra nel II Municipio per due elezioni consecutive.

CONCLUSIONI –  Tornando alla domanda di partenza, oltre cinquemila parole fa, si può approvare una legge elettorale in una settimana? No, e farlo sarebbe da incoscienti. Le formule proporzionali e maggioritarie sono complesse e l’uso di un sistema invece che un altro può avere effetti molto diversi. L’uso di preferenze e liste bloccate può essere facilmente distorto, da un lato con il voto di scambio, dall’altro con la completa opacità nello stilare i listoni. La determinazione dei collegi, per concludere, può far passare un proporzionale a funzionare come un maggioritario.

Le due leggi della Corte Costituzionale, per quanto diverse, possono essere usate per andare al voto in tempi brevi, e possono anche essere armonizzate con una discreta facilità. La vera domanda è la seguente: vi è la volontà politica di farlo? O le logiche elettorali dei partiti continueranno a tenerli lontani dalla legge più importante di uno Stato, lasciando che il loro mestiere sia ricoperto dai giudici o dai cittadini? Si scoprirà solo vivendo.